新修《工业项目建设用地控制指标》出台​，有哪些新变化？

6月25日，自然资源部在官网正式发布《自然资源部关于发布<工业项目建设用地控制指标>的通知》（下称《指标》），并于即日起生效，这标志着我国工业项目建设用地将实行新的控制指标。

作者对工业项目用地新、旧《指标》进行对比分析，供参考。

(资料图片仅供参考)

为什么新修《工业项目建设用地控制指标》？

在昨天之前，国家施行的标准一直是原国土资源部在2008年1月发布的《工业项目建设用地控制指标》（下称旧《指标》）。

直到2021年3月16日，为规范工业项目建设用地管理，促进土地资源节约集约和高效利用，自然资源部（2018年3月，国土资源部门改为自然资源部）修订了《工业项目建设用地控制指标》（下称《征求意见稿》），并向社会公开征集意见。

然而，自《征求意见稿》出台至今已过去两年时间，新政却迟迟未能落锤。究其原因，笔者猜测，国家或希望给各地一个政策缓冲期，一来把在谈的项目在新政出台前消化掉，二是为新指标实施早做准备，当然，也不排除相关标准在业界存在一定争议。

不过，随着国家部委发声，一切总算尘埃落定。

国家为什么要新修《指标》，在笔者看来，有四个主要原因。

1、人多地少的现实情况决定我国必须走一条节约集约利用土地的道路

与2008年不同，现在摆在各地政府面前最大的难题是「没地」。规模稍微大一点的城市，增量工业用地都是「一地难求」。稀缺的土地资源和工业用地要素指标区域分配不平衡，让企业长期面临拿地难、拿地贵、周期长等问题，很多企业被发展空间「捆绑」住了手脚。在这样的背景下，抬高工业用地准入门槛，是解决我国工业用地粗放低效现状的迫切要求。

2、单一性质的土地难以满足高科技企业的复合功能需求

随着企业由中端制造向研发、销售等高附加值领域迈进，单一性质的工业或商业用地已经无法满足二、三产业融合型功能业态的需求。对此，各地针对土地创新做了一系列探索，从科研用地到新型产业用地（M0）、再到兼容多种功能的混合用地....诚然，它们在短期内都对地方产业转型起到了一定的促进作用，但随着时间的推移，这些「高附加值」的土地最终却沦为了头部企业的狂欢。它们以工业用地的名义建设商业商办甚至是住房，攫取了用途变更的增值收益，而产值和税收却完全没有得到体现。因此，要想从根本上破除土地对功能业态的约束，必须从最基础的工业用地入手。

3、旧《指标》内容已经滞后于新时代产业发展要求

自2008年旧《指标》实施至今已经过去15年，期间，我国工业用地政策几经变迁。2012年，在产业结构调整的大背景下，深圳、上海等沿海发达城市通过「工改商」、「创设新型产业用地」等方式率先带动了高科技产业发展；到了2015年，工业用地短缺问题集中爆发，地方政府通过让渡「强度变更」发展权，鼓励存量工业用地增加容积率，并把配建设施建筑面积最高比例由15%提高到30%（部分地区）；2017年，在土地节约集约化利用的大背景下，政府开始推行工业用地「标准地」出让，分行业、分区域拔高企业准入门槛。在经历数次变迁后，旧《指标》的部分内容已然滞后。

4、工业用地使用从「增量扩张」转向「存量挖潜」

随着城市版图扩张，很多老旧厂房成了城市核心，粗放型的城市建设和经济发展模式逐渐转向以「存量挖掘」和「内生依托」为特征的存量挖潜模式，对此，政府提出一系列措施，如鼓励企业采用先进、成熟的生产工艺和设备，鼓励优化工艺流程，鼓励建设多层工业厂房，鼓励合理利用地上、地下空间等，向存量空间要效益。

《工业项目建设用地控制指标》是什么？

根据官方文件，《指标》是国家核定工业项目用地规模、评价工业用地利用效率的重要标准，在工业项目的引入、升级、改造、退出等过程中，提供土地集约利用等相关的用地标准，新建、改建工业项目时均要严格执行。

《指标》由总体要求、指标说明和附表3部分组成，其中：

控制指标包括：容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、固定资产投资强度、土地产出率及土地税收6项。

6项指标值分为规范性和推荐性2种。其中容积率等前3项指标为规范性指标，部确定控制值；固定资产投资强度等后3项指标为推荐性指标，其中固定资产投资强度为部制定。

《指标》修订有哪些方面的变化？

在作者看来，此次新修指标有几个变化值得关注。

1、上调固定资产投资强度

固定资产投资强度是此次新修指标值变化最复杂的部分。

《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507）按各地的社会经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，把工业用地分为15个级别（一等到十五等，一级为最高，等级越高，价值越高）。

对比新旧《指标》发现，多数行业固定投资强度要求都有不同程度的增长，尤其是十二等之前的土地，固投基准值涨幅普遍达到30%以上。同时，战略性新兴产业、先进制造业项目在工业项目固定投资强度指标值基础上按照对应的行业整体上浮5%-10%。

此外，非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、仪器仪表制造业、其他制造业（日用杂品制造、核辐射加工等）4个行业在部分土地等别固定投资强度指标值有所下降。这些行业要么是高耗能行业、要么是大城市淘汰的行业，人家根本不引进，也无所谓指标高低。而对于企业来说，本身固定投资就不多、市场也不景气，要是标准再提高，企业可能连生存都成问题。

不过话说回来，固定资产投资强度指标实际仅对执行最低标准的欠发达城市有一定约束作用，对大城市来说，地方现行的标准就要高出国标不少。

2、研发配套额外增加15%，取消「不得分割转让」暗藏玄机？

旧《指标》：工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%

新《指标》：行政办公及生活服务设施用地面积<工业项目总用地面积的 7%，且建筑面积<工业项目总建筑面积的 15%。

工业生产必需的研发、设计、检测、中试设施，可在行政办公及生活服务设施之外计算，且建筑面积<工业项目总建筑面积的15%，并要符合相关工业建筑设计规范要求。

新《指标》中，工业用地行政办公和生活配套的比例没有变化，还是7%。但值得一提的是，相比于2021年3月的《征求意见稿》，终稿取消了「不得分割转让」几个字，这给各地灵活调整安排土地使用开了一个口子。

更引人关注的是第二条。

以前，企业为了规避7%的红线，会把办公和研发一并写成厂房，按照厂房来报批，或者以建设宿舍的名义开发住宅，再通过销售获取利润，「虚增配套」的操作一度成为行业默认的「潜规则」。

本次《指标》除了保持15%行政办公和生活配套不变，另对研发、设计、检测、中试等设施占用土地面积的进行了「折算」，明确建筑面积不能超过15%（与《征求意见稿》相比，同样取消「不得分割转让」）。这相当于给研发和生产之间划了一道分界线。企业要在工业用地上研发，可额外申请不超过15%的研发设施，这对研发需求较大的高科技企业来说，无疑是一个好消息；而站在政府的角度，目前已经以产值和税收为主要考核手段，再提高工业用地准入门槛势必会降低对企业的吸引力，增加配套比例也从一定程度上缓解了政府的招商压力。

3、工业用地准入门槛提高

旧《指标》：工业项目的建筑系数应不低于30%

新《指标》：一般性行业建筑系数至少要达到40%（及以上），化工制造、金属冶炼等个别行业可以放宽到30%（及以上）。

新《指标》通过提升建筑系数和容积率提高了工业用地准入门槛。

建筑系数，即使用面积占建筑面积的比例。此次调整，将工业项目的建筑系数从不低于30%提高到不低于40%，既控制了工业项目堆场和其他构筑物占地，同时倒逼企业在有限的土地上增加投入。

容积率上，纺织业、通用设备制造业、汽车制造业、等19个行业的容积率控制指标值较旧《指标》增加了0.1。但具体到实践中，各地要求差别较大，有按下限控制的（一般来说，工业项目用地容积率要求不低于1.0，高标准厂房用地容积率不低于2.0），有按上限控制的，也有同时控制上下限的。

4、适用范围扩大

根据《指标》，行业分类按照《国民经济行业分类》（GB/T 4754）的制造业分类执行。相关的战略性新兴产业、先进制造业分类，对照《国民经济行业分类》（GB/T 4754）的制造业分类执行。《控制指标》适用于国有土地上的工业项目建设。集体土地上的工业项目建设可参照执行。

《指标》新增了战略性新兴产业、先进制造业与《国民经济行业分类》的对照表，扩大了新《指标》的适用范围。另外，集体土地上工业项目参照执行也是首次提及（以前集体土地上的工业项目没有统一的规定用地标准，基本是各地政府按照企业的所属行业和经营规模自主制定）。

5、追究违约责任

旧《指标》：要在项目用地的「批准文件、土地使用合同等相关法律文书」报国土资源管理部门备案。

新《指标》：工业项目竣工、投产、达产验收时，未达到《控制指标》要求的，地方相关主管部门要根据各自职责，依据合同约定追究违约责任。

过去，土地粗放式发展滋生了一大批僵尸企业，它们以产业之名圈地，不开发不建设坐等升值。明摆着就是低效用地，但政府却有很多顾虑无法把他们彻底清除，不管是退出还是更新，都面临着巨大的障碍。根据《指标》，以后政府在工业用地出让合同中要明确约定工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标。对违反或达不到用地出让合同约定的，可以采取用地消减、无偿收回、限期开发、协议收购等方式开展回购清退，并追究企业的违约责任。

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